פסק-דין בתיק בג"ץ 11298/03

הנשיא א' ברק:

           חבר כנסת הצביע בהצבעה אלקטרונית במקומו של חבר כנסת אחר. היועץ המשפטי לממשלה הגיש ליושב-ראש הכנסת בקשה ליטול את חסינותו של אותו חבר כנסת. הוא הואשם בזיוף בכוונה לקבל דבר בנסיבות מחמירות ובמרמה והפרת אמונים. הבקשה הועברה לוועדת הכנסת. הוועדה החליטה שלא להציע למליאת הכנסת ליטול את חסינותו של חבר הכנסת. כנגד החלטה זו מכוונת העתירה שלפנינו. האם נפל בהחלטה זו פגם הגורר את ביטולה - זו השאלה הניצבת לפנינו.

א. העובדות

1.        בכנסת נערכו (בימים כ"ו ו-כ"ז באייר התשס"ג; 29-28 במאי 2003) הצבעות בקריאה שניה ושלישית של הצעת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003 (להלן - הצעת החוק). ההצבעות נערכו בהרמת יד או בהצבעה אלקטרונית. במהלך ההצבעות האלקטרוניות התגלו אי סדרים במספר הצבעות. ביניהן שתי הצבעות בהן הודה ח"כ גורולובסקי (המשיב מס' 4), כי הצביע גם במקום ח"כ ג' ארדן אשר נעדר אותה עת מאולם המליאה. הצבעות אלה בוטלו על ידי יושב-ראש הכנסת מיד לאחר שהתגלו. נערכו הצבעות חוזרות (לתיאור הליך ההצבעה, ראו בג"ץ 5131/03 ח"כ י' ליצמן, יושב-ראש סיעת יהדות התורה נ' יושב-ראש הכנסת (טרם פורסם); להלן - פרשת ליצמן).

2.        יושב-ראש הכנסת מינה (ביום 3.6.2003) צוות לבדיקת ההצבעות האלקטרוניות שהתקיימו לגבי הצעת החוק. בדין וחשבון של הצוות עלה כי ח"כ גורולובסקי הודה כי הצביע פעמיים במקום ח"כ ארדן. במקביל לעבודת הצוות הגישו יושב-ראש הכנסת וח"כ א' וילן, קובלנות לוועדת האתיקה של חברי הכנסת. ועדת האתיקה החליטה (ביום 10.6.2003) - בתוקף סמכותה לפי סעיף 13ד לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 (להלן - חוק החסינות) - להרחיק את ח"כ גורולובסקי מישיבות מליאת הכנסת וועדותיה לתקופה של כארבעה וחצי חודשים (מיום 10.6.2003 עד יום 19.10.2003).

3.        בסמוך לאחר מכן (ביום 18.6.2003) הורה היועץ המשפטי לממשלה לפתוח בחקירה פלילית. בסיומה הוכן כתב אישום, המאשים את ח"כ גורולובסקי, בגין ההצבעות האלקטרוניות, בזיוף בכוונה לקבל דבר בנסיבות מחמירות (עבירה לפי סעיף 418 סיפא לחוק העונשין, תשל"ז-1977 (להלן - חוק העונשין)) ובמרמה והפרת אמונים (עבירה לפי סעיף 284 לחוק העונשין). כן הוכן כתב אישום כנגד ח"כ י' חזן המאשימו בעבירות דומות. על בסיס כתבי אישום אלה פנה היועץ המשפטי לממשלה (ביום 2.12.2003) ליושב-ראש הכנסת בבקשה כי הכנסת תיטול את חסינותם של שני חברי כנסת אלה. פניית היועץ המשפטי הועברה (בהתאם להוראת סעיף 13(ג) לחוק החסינות) לוועדת הכנסת. עניינו של ח"כ חזן אינו לפנינו. יצויין כי תחילה סירבה ועדת הכנסת להציע למליאת הכנסת ליטול את חסינותו של ח"כ חזן. כנגד גישתה זו של ועדת הכנסת הוגשו שתי עתירות (ראו בג"ץ 11182/03 ובג"ץ 11394/03 שנידונו יחד עם העתירה שלפנינו). הדיון בעתירות אלה התייתר, שכן ח"כ חזן ציין בפנינו כי בכוונתו לבקש מוועדת הכנסת לשקול עמדתה מחדש ולהיענות לבקשתו להציע למליאת הכנסת ליטול את חסינותו. כך היה. לאחר זמן חזרה ועדת הכנסת ודנה בעניינו מחדש. על פי בקשתו של ח"כ חזן החליטה ועדת הכנסת (ביום 22.12.2003) להציע למליאת הכנסת ליטול את חסינותו. משכך, נמחקו העתירות בעניינו. נותרה איפוא לפנינו אך העתירה בעניינו של ח"כ גורולובסקי.

דיוני ועדת הכנסת והחלטתה

4.        ועדת הכנסת (בראשות ח"כ ר' בר-און) בחנה (ביום 23.12.2003) את בקשת היועץ המשפטי לממשלה. היועץ נשאל מספר שאלות הנוגעות לטעם המונח ביסוד העמדתו לדין של ח"כ גורולובסקי. בעקבות תשובותיו של היועץ המשפטי התנהל דיון. הועלו בו מספר עניינים: הועלה ספק - לאור הכללים בדברים "סיכון כפול" - אם ניתן להעמיד את ח"כ גורולובסקי לדין פלילי לאחר שהורשע בדין משמעתי; נטען כי במקום שניתן להתמודד עם אירוע במישור המשמעתי, אין לנקוט כלפי חבר כנסת במישור הפלילי; צוין כי במקרים אחרים - אם בעבר ואם בהקשר להצבעות הכפולות לגבי הצעת החוק - הסתפק היועץ המשפטי בדיון משמעתי. הובעה התחושה כי בעניינו של ח"כ גורולובסקי סטה היועץ המשפטי מהקו הרגיל הנקוט בידיו; נערכה השוואה בין עניינו של ח"כ חזן לבין עניינו של ח"כ גורולובסקי. צוין, כי אם תוסר עתה חסינותו של ח"כ גורולובסקי, תיווצר הפלייה לעומת הגישה כלפי ח"כ חזן. לבסוף, הודגש כי ההליך הפלילי שמור רק למקרים קיצוניים. המקרה של ח"כ גורולובסקי אינו נמנה עימם. בהקשר זה הודגשו הנסיבות הקונקרטיות, ובהן הודאתו של חבר הכנסת, הצעדים החמורים במישור האתי, והנסיבות המיוחדות של ההצבעה שנערכה בשעת לילה מאוחרת, במהלך הצבעות מרתוניות, ותוך עייפות מצטברת.  מספר חברי כנסת הצביעו על היעדר קשר סיבתי בין ההצבעה הכפולה לתוצאות ההצבעה, כנתון המשמיט את ההצדקה להעמדה לדין פלילי. בסיום הדיון בוועדת הכנסת נערכה הצבעה. הוחלט (ברוב של 11 חברי הכנסת לעומת 6, ובהימנעות אחד) שלא להציע למליאת הכנסת ליטול את חסינותו של ח"כ גורולובסקי. כנגד החלטה זו מכוונת העתירה שלפנינו.

טענות העותרת

5.        נקודת המוצא של העותרת הינה כי לח"כ גורולובסקי אינה עומדת חסינות "מהותית" (לפי סעיף 1 לחוק החסינות). באשר לחסינותו ה"דיונית", על ועדת הכנסת לשקול אך ורק את תום ליבו של היועץ המשפטי לממשלה בהחלטתו להעמיד לדין את ח"כ גורולובסקי. ועדת הכנסת לא עשתה כן, ושקלה שיקולים זרים. לטענת העותרת חומרת העבירות בהן נחשד ח"כ גורולובסקי אינה מאפשרת הסתפקות בענישה משמעתית ומתחייב הליך פלילי רגיל. כן נטען כי החלטתה של ועדת הכנסת אינה סבירה באשר היא פוגעת באמון הציבור בכנסת, אשר עלולה להיתפס כ"עיר מקלט".

טענות המשיבים

6.        המשיבות מס' 1 ו-2 (ועדת הכנסת; הכנסת) סבורות כי לח"כ גורולובסקי עומדת חסינות "דיונית" בלבד. אמת המידה לבחינת בקשתו של היועץ המשפטי לממשלה לנטילתה של חסינות זו נמצאת באיזון שבין האינטרס בדבר הבטחת תיפקוד נאות של בית הנבחרים ושל חבר הכנסת לבין הבטחת השוויון בפני החוק ושלטון החוק. איזון זה אינו מסתכם בבחינת תום ליבו של היועץ המשפטי לממשלה. הוא כולל שיקולים נוספים, כגון חומרת המעשה והנזק הנגרם ממנו, קירבתו ללב העשייה הפרלמנטרית, העונש המשמעתי שהושת על חברי הכנסת וקיומה של מדיניות הסרת חסינות שוויונית ביחס להחלטות קודמות של הוועדה בעניינם של חברי כנסת אחרים. לטענת המשיבות מס' 1 ו-2 אמת מידה זו יושמה באופן סביר בעניינו של ח"כ גורולובסקי. מסקנה זו מתחזקת לאור הריסון הנדרש בהתערבות בית המשפט בהחלטות שהתקבלו על ידי ועדה של נבחרי הציבור ועל רקע מיתחם שיקול הדעת הרחב המוקנה לוועדת הכנסת.

7.        המשיב מס' 3 (היועץ המשפטי לממשלה) טען בפנינו כי החלטתה של ועדת הכנסת הינה סבירה. זאת, על אף שהוא סבור כי היה מקום ליטול את חסינותו של ח"כ גורולובסקי, ולהעמידו לדין בגין העבירות שיוחסו לו בכתב האישום. על פי גישתו של היועץ המשפטי לממשלה, אמת המידה אותה אימצה ועדת הכנסת היא ראויה, וההחלטה שהתקבלה על בסיסה מצויה במיתחם הסבירות, הגם שהיא מנוגדת לעמדתו של היועץ המשפטי, שאף היא מצויה במיתחם הסבירות.

8.        המשיב מס' 4 (ח"כ גורולובסקי) טען בפנינו, כי מעשהו חוסה תחת כנפיה של החסינות המהותית, ואין היא ניתנת לנטילה. הטעם לכך הוא, שהתנהגותו מהווה חלק מליבת הפעילות הפרלמנטרית. לחלופין נטען כי החלטתה של ועדת הכנסת שלא להציע למליאת הכנסת ליטול את חסינותו התקבלה כדין, תוך הפעלת אמת מידה ראויה, ובתמיכת חברי כנסת מכל קצוות הקשת הפוליטית. אשר לאמת המידה הנדרשת לבחינת בקשתו של היועץ המשפטי לממשלה, היא נעה בין בחינת תום ליבו של היועץ לבין שקילת מכלול הנסיבות. ככל שהעבירה המיוחסת לחבר הכנסת מתקרבת לליבת הפעילות הפרלמנטרית (הגם שאינה חוסה תחת החסינות המהותית), כך יישקלו שיקולים נוספים מעבר לתום ליבו של היועץ. נטען כי עניינו של המשיב מס' 4 נופל לגדרם של אותם מקרים המתקרבים לליבת העשייה הפרלמנטרית של חברי הכנסת. אלה מחייבים, בין השאר, התחשבות בכך שהמעשה נעשה במהלך מרתון לילי של הצבעות וללא כוונת מכוון. לבסוף, נטען כי בעניינו של חבר כנסת אחר, אשר נחשד גם הוא בהצבעות כפולות, החליט היועץ המשפטי לממשלה שלא להגיש כתב אישום. אין להפלות בין שני המקרים.

ב. המסגרת הנורמטיבית

9.        נקודת המוצא לדין החסינות הוא בהוראת סעיף 17 לחוק-יסוד: הכנסת:

"חסינות חברי הכנסת

לחברי הכנסת תהיה חסינות; פרטים ייקבעו בחוק".

ה"פרטים" נקבעו בחוק החסינות (ראו בג"ץ 620/85 מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מא(4) 169, 197; להלן - פרשת מיעארי; בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מט(1) 661, 675; להלן - פרשת פנחסי). בעתירה שלפנינו אינה מתעוררת השאלה מה פירושו של הדיבור "חסינות" בחוק-יסוד: הכנסת. ענייננו הוא ב"פרטים" אשר נקבעו בחוק החסינות. לעניין פרטים אלה, אין לנו עניין בעתירה זו בחסינות מפני חיפוש (סעיף 2), בחסינות מפני מעצר (סעיף 3) וב"זכויות היתר" של חברי הכנסת, כגון פטור משירות צבא (סעיף 7(א)), חופש תנועה בתחום המדינה (סעיף 9), יציאה לחוץ-לארץ (סעיף 10). מתרכזים אנו אך באותם "פרטים" שהדיון בהם עלה בעתירה שלפנינו. לבחינתם של אלה נעבור עתה.